支线机场建设冲动难掩：地方官频进京跑项目

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贵州省黔南州荔波县水尧乡的一处山脊之上，坐落着贵州省第五个支线机场——荔波机场，机场周边一片青黑，寸草不生。

　　贵州高原山地居多，几乎所有支线机场的兴建模式都一样：平掉高山、填平沟壑。由于设计之初的疏忽，荔波机场恰巧建在产煤带上，酸化的土壤使得机场绿化成为泡影。

　　缺乏植被保护的荔波机场跑道被雨水冲刷，两边上万平方米下滑台保护区的地面，已经大量出现了堆积物和深切坑，对降落信号产生了明显影响……

　　由于跑道偏短和下滑角度偏高，起降难度大，航空公司对飞荔波机场兴趣不大，仅仅执飞了4个多月就被迫停航。2012年9月16日，停飞三年的荔波机场才恢复通航。

　　荔波机场是按年旅客吞吐量22万人次设计建造的，但实际运送旅客不足5000人。其年收入仅为53万元，机场运行费用却高达500万元以上。随着机场使用年限的增加和机场运营安全要求的提高，各项设施设备的维护费用还将不断提高。

　　这是中国支线航空的一个缩影。由于地处偏远、自然条件差，建造支线机场通常要花费更多的成本，“移山填海”造机场的比比皆是。国内的许多小机场都存在设施简陋、工作人员专业知识储备不足等问题，安全问题令人担忧，两年前造成43人死亡的伊春空难事故便是前车之鉴。同时，客流量少导致小机场经营困难，中国目前近80%的机场都亏损。

　　但这一切都阻挡不了中国支线机场建设的冲动。

地方政府的逻辑

　　支线航空，是与干线航空相对的概念。通常指年旅客吞吐量在50万人以下，地处非首都、省会和自治区首府的机场，主要飞国内和省内航班。

　　“十二五”期间（2011年~2015年），中国将新修82座支线机场，比十一五期间（33座）的两倍还多。在支线航空亏损如此严重的情况下，地方政府还要大力发展机场背后的逻辑是：对基础设施的投资永远都不会错。很多地方政府官员认为基础设施建设会大力促进经济发展。受益于上世纪80年代“要想富，先修路”思路的地方政府，现在又总结出了新的发展思路，“要开放，修机场；要想强，上民航”。

　　尽管有着众多在生死线上挣扎的前车之鉴，近八成机场亏损的现实也触目惊心，但地方政府对大建机场的热情并没有减弱。甚至入不敷出的贫困县也不甘落后。戴着“国家级重点贫困县”帽子的河北省张北县，新建的机场在今年年底就要投入使用了。所谓国家级贫困县，标准是年人均纯收入低于400元。这座与北京市相隔225公里的机场建成后，从北京到达该县从开车3小时，缩短到乘直升飞机不足一小时。按照目前市场行情，一家四口包机从北京至张北，单程费用为2.5万元。

　　交通运输部副部长、民航局党组书记、局长李家祥曾公开表示：“尽管面临亏损，仍有26个省市自治区的主要领导进京跑航班要航线，原因是航线能给地方经济带来巨大利益。我们粗略地计算了一下，119个机场覆盖的经济面，带动GDP的发展，大约超过了3万亿元以上。这也是为什么有些地区宁愿补贴一些资金，也要对机场进行扶持和发展的原因。”

　　去年起，民航局跟几个地方政府签署战略协议，基本规则是民航发展基金和地方政府各出一半资金。以河南省为例，在机场建设方面民航局投入3亿元，地方政府配套4.5亿元。

　　知情的航空业人士介绍，每年“两会”期间，民航局一项重要的工作就是接待各省（区、市）领导。这些地方领导主要关注两大问题，一是开辟航线、增加航班，另一个就是希望民航局继续支持机场建设项目。

　　地方政府着眼经济带动效益的投资冲动，未必带来如期效果。

　　中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁在接受记者采访时说：“这是一种饮鸩止渴的政策！过度的基础设施投资会导致资金大量浪费，一旦政府投资扩张期结束，就会导致新一轮且更加严重的产能过剩。这种情况在过去已经反复出现，而且越来越严重。”

支线航空短板

　　安全和盈利，是困扰支线航空发展的难题。

　　2010年8月24日，一架由哈尔滨飞往伊春的客机，在伊春林都机场失事， 造成42人遇难、54人受伤、7人重伤的悲惨事故。

　　中国民航2102天的安全飞行记录宣告终结，支线机场的安全问题也由此引发广泛关注。

　　据分析，造成空难的原因很多，其中机场硬件设施不够、没有盲降系统是重要原因之一。

　　事实上，支线航空由于处于国内航线的“神经末梢”，一些支线机场的航空保障设施跟不上，在安全方面的工作还很不到位，执行支线机场飞行任务的航空器又多是一些长期服役的老、旧、小飞机，不但安全性能相对差，对它们的保养和维护也有欠缺。另外，支线航空队飞行人员的要求也相对较低。这些人员经验少，应对紧急情况特别是恶劣天气条件的能力相对不足。

　　支线机场甚至在调度指挥方面也会出现问题。业内人士介绍，曾经发生过这样一起案例，在一个每天只有两个航班的小机场，竟然发生了两架飞机在同一跑道落下的事情，幸亏飞行员发现及时才没有发生撞机。

　　李家祥因此在今年5月参加民航发展论坛时公开呼吁，机场安全应该归地方政府管，不能再由民航管。

　　基于安全等因素的考虑，很多航空公司也并不青睐支线机场。因此，支线航空投资巨大，盈利却不容易。加上未来新建支线机场基本集中在自然条件较差、经济欠发达的中西部地区，机场选址、建设和融资也各具挑战。

　　发改委官方网站资料显示，2012年3月以来，通过发改委审批的机场相关项目就达到了11个。近日，发改委又批准了两个机场的新建和扩建项目，每个项目的投资都达上亿元。

　　一位民航内部人士介绍说，建设一个设计吞吐量20万人次的机场，加上征地费用，总投资额4亿~5亿元，而像成都、西安等吞吐量已经上千万元的机场扩建，投资额更是达到上百亿元。

　　按照行内的测算，一条航线平均客座率达到60%才能接近盈亏平衡点，事实上鲜有支线航班能够达到这个标准。以江苏去年通航的8个机场为例，除南京、无锡2个机场外，连云港、徐州、南通、常州、盐城和淮安等6个机场的年旅客吞吐量均不足100万人，而最低的盐城、淮安机场2011年旅客吞吐量约23万人。所以，机场建成之后，低客流量无法让支线航空可持续发展。

　　资料显示，2011年全国180座民用机场中有135座亏损，亏损额达16.8亿元。亏损的机场中，中小机场占到了87%。

不能复制的模式

　　美国是航空业的诞生地，也是航空业最发达的国家。在中国民航业发展问题上，美国航空业屡被借鉴。

　　在论证中国民航业仍需要较快发展时，李家祥说道：“美国有各类机场19000个。现在中国的机场，真正运行的民航机场才182个，加上通用航空机场还不到300个。”

　　然而，记者采访的多位专家均表示，美国的情形并不能简单复制到中国。用美国现在的标准来衡量并影响中国今后10年乃至20年的民航机场建设的规划也是不切实际的。

　　美国民航之所以能成长为今天的体量，与美国放松的航空管制政策有重要关系。20世纪70年代，美国政府严格的管制造成了航空业的低效和浪费，航空管制政策成为众矢之的。经过长时间的准备和争论，1978年，美国国会通过了《航空放松管制法》。在市场准入、航线设置、运价制定这三个航空公司经营管理的最主要方面，实行了全面的放任主义。在此后的十年里，美国航空旅行的人数就增长了近一倍。放松的航空管制政策，促成了美国航空运量惊人的增长。

　　广州民航职业技术学院民航经营管理学院实验实训中心主任綦琦告诉记者：“美国已有的1万座机场绝大部分是依靠私营资本的投资，而中国民航业的投资主体是国家或央企，短期内也不会改变。另外，如果中国空域管理改革不加以跟进，特别是低空开放政策不尽快落实，以小型私人飞机为代表的通用航空市场需求得不到有效释放的话，再多建设小型机场也毫无意义。”

　　另外，美国地广人稀，大城市和人口多集中在东北部的大西洋沿岸五大湖区和西部的太平洋沿岸。美国东西部的人员和物质交流，为其民航航空创造了巨大需求。这些，也与中国的情况不同。

　　另一个不可复制的模式是云南。

　　李家祥说：“ 机场多了才更容易盈利。就像栽树一样，栽一棵树不容易活，栽一片树就成了森林，会越长越好。例如，云南省有12个支线机场，都是盈利的，而且已经连续五年盈利，没有亏损。实现连续盈利的很重要的一个原因是，这些机场形成了网络效应，增加了民航旅客，带动了当地民航业的发展。”

　　綦琦在接受记者采访时说：“云南特殊的地理结构，使得航空运输成为云南最高效的运输方式。云南丰富的旅游资源，则是保持充足客源的重要保证。这两者的先天优势，是其他地区难以复制的。”

　　綦琦补充说道：“支线机场资源能否盘活，关键需要航空公司、民航管理部门的共同协作和配合。在民航政企分开的改革中，云南省是最后一个完成改革的省份。云南机场集团、云南航空（现东航云南公司）、云南省民航管理和空中指挥等部门有着极为默契的合作关系。这点是值得其他地方学习的。”

　　东航一位负责人在接受记者采访时说：“建设机场要因地制宜。在云贵高原等多山地区，建设机场肯定比建高铁更经济。在东部地区，建高铁就更为便捷。政府要结合各地特点，统筹整个交通网络，建设各地适宜的交通运输方式。”

中国特色需求？

　　2012年7月新颁布的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（以下简称《意见》）称，中国将在“十二五”期间建设82个新机场和扩建101个现有机场。“新建机场全部都是支线机场。”发改委基础产业司司长黄民称。

　　“为什么‘十二五’期间一下子增加这么多机场？这恰好说明过去少了，现在需要提高。”李家祥说。

　　尽管支线航空亏损严重，但是民航局认为更应该看到支线航空的综合效益。李家祥说：“航空运输业是国家的重要基础产业，可带动金融、商贸、旅游等行业的发展。据国际上测算，民航业投入产出比为1比8。这个比例说明了民航业对整个经济的拉动作用。”

　　有一个例子很能说明问题。黑龙江漠河机场是一个县级机场，整个机场的管理人员60人左右，一年运营费用不到2000万元。这个机场修成以后，给漠河的旅游、物流等方面带来的综合收益，一年是3亿元。

　　李家祥认为，对于支线机场不应把它看为经营性资产，而更应将其作为基础设施看待。“民航是基础性、战略性产业。民航业的发展程度、民航基础设施建设，都应该适度超前。”

　　中国部分偏远地区兴建机场的行为也不能仅从经济角度衡量。

　　中国民航大学经济与管理学院教授李晓津在接受记者采访时说：“我国地区经济发展不平衡，有些中小机场需要外界支持来维持运转，是符合当初建设机场目的的。像玉树机场这样的机场，不能简单地从经济效益上考虑建设投资、运营亏损等问题。”

　　李家祥说：“有些机场在应急救援和国防安全等方面发挥着独特的作用。这些机场对发展中西部民航业特别是老少边穷地区的民航业，对促进区域经济发展、缩小区域间社会经济发展的差距、增进民族团结等方面战略作用巨大。”

　　不论是大面积的亏损，还是血淋淋的坠机事故，都是对全国支线机场建设热情的警示。

　　虽然难以明确界定这场支线机场投资冲动背后的动机，哪些具有中国特色需求，哪些是地方政府投资冲动。但中国支线机场发展已经暴露的问题不容忽视，尤其是地方环境因素考量、硬件安全设施建设和专业人力资源配备，已经制约着它的健康发展。

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